Diplomatska borba, pregovori i potpisivanje Dejtonskog mirovnog sporazuma 1995. godine

Uvod u diplomatsku situaciju i istorijski kontekst.

Jesen 1995. godine predstavljala je jedno od najdramatičnijih razdoblja u novijoj istoriji srpskog naroda. Nakon višegodišnjeg krvavog sukoba na prostorima bivše Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije, a posebno u Bosni i Hercegovini, diplomatska scena bila je poprište nezapamćenih pritisaka, vojnih intervencija i geopolitičkog prestrojavanja globalnih sila. Srbija, odnosno Savezna Republika Jugoslavija (SRJ), nalazila se pod razarajućim ekonomskim i političkim sankcijama Ujedinjenih nacija, dok je srpski narod zapadno od Drine bio suočen sa egzistencijalnom pretnjom.

Vojna situacija na terenu tokom leta i rane jeseni 1995. godine drastično se promenila. Usledila je hrvatska vojna operacija „Oluja“, koja je dovela do egzodusa stotina hiljada Srba iz Republike Srpske Krajine, a odmah potom i zajednička ofanziva Hrvatske vojske, Hrvatskog vijeća obrane (HVO) i Armije Bosne i Hercegovine na zapadne delove Republike Srpske. Ovaj kopneni pritisak bio je direktno podržan vazdušnom kampanjom NATO-a pod nazivom „Operacija Deliberate Force“ (Namerna sila). Od 30. avgusta do 14. septembra 1995. godine, zapadna vojna alijansa bombardovala je položaje, komunikacije i infrastrukturu Vojske Republike Srpske, uništavajući njen odbrambeni potencijal i prisiljavajući srpsko rukovodstvo na povlačenje sa značajnih teritorija.

U takvim okolnostima, gde su vojna sila i diplomatska prinuda delovale sinergijski, Sjedinjene Američke Države preuzele su potpunu inicijativu u rešavanju krize. Dotadašnji mirovni planovi – poput Kutiljerovog plana, Vens-Ovenovog plana, Oven-Stoltenbergovog plana i planova Kontakt grupe – propali su jedan za drugim zbog odbijanja različitih sukobljenih strana, ali i nedostatka odlučnosti međunarodne zajednice da nametne rešenje. Administracija američkog predsednika Bila Klintona, vođena unutrašnjepolitičkim kalkulacijama pred predstojeće predsedničke izbore i željom da potvrdi lidersku ulogu SAD i NATO-a u posthladnoratovskoj Evropi, odlučila je da primeni metodu tzv. „šatl diplomatije“ (shuttle diplomacy).

Glavni arhitekta ove strategije bio je američki diplomata Ričard Holbruk, pomoćnik državnog sekretara SAD za evropske i kanadske poslove. Holbruk je shvatio da se ključ rešenja nalazi u Beogradu i da se pregovori moraju voditi sa predsednikom Srbije Slobodanom Miloševićem, koji je posedovao politički autoritet i moć da donosi odluke u ime celokupne srpske strane. Kako bi se prevazišao raskol između rukovodstva u Beogradu i rukovodstva na Palama, krajem avgusta 1995. godine u Patrijaršiji u Beogradu potpisan je istorijski sporazum (tzv. Patrijaršijski papir) pod pokroviteljstvom patrijarha Pavla. Ovim dokumentom formirana je zajednička šestočlana delegacija SRJ i Republike Srpske, na čijem je čelu bio Slobodan Milošević, sa pravom odlučujućeg glasa u slučaju neslaganja članova delegacije. Time je otvoren put za jedinstven diplomatski nastup srpske strane u predstojećoj mirovnoj ofanzivi.

Sjedinjene Američke Države su, koristeći vojnu premoć i diplomatsku izolaciju srpskih aktera, uspele da nametnu principe pregovora koji su definisani na ministarskim sastancima u Ženevi (8. septembra) i Njujorku (26. septembra 1995. godine). Ovi principi su postavili ustavni okvir buduće Bosne i Hercegovine: ona će nastaviti svoje postojanje u međunarodno priznatim granicama, ali će biti sastavljena od dva entiteta – Republike Srpske (koja je time prvi put dobila zvanično međunarodno priznanje pod tim imenom) sa 49 odsto teritorije, i Federacije Bosne i Hercegovine sa 51 odsto teritorije. Sa tim istorijskim kompromisom u džepu, delegacije su se uputile ka američkoj državi Ohajo, gde je trebalo definisati detalje novog mirovnog poretka.

Tok pregovora ili same misije

Mirovna konferencija svečano je otvorena 1. novembra 1995. godine u vazduhoplovnoj bazi Rajt-Paterson (Wright-Patterson Air Force Base) u blizini Dejtona, u državi Ohajo. Izbor lokacije bio je duboko promišljen taktički potez američke administracije. Izolovana baza nudila je savršeno bezbedno okruženje, daleko od očiju javnosti i uticaja medija, gde su delegacije mogle biti podvrgnute stalnom psihološkom i političkom pritisku domaćina. Ričard Holbruk je u svojim memoarima zabeležio da je cilj bio zatvoriti pregovarače u svojevrsni „diplomatski ekspres-lonac“ iz kojeg neće moći da izađu dok ne postignu dogovor.

Ključni akteri na pregovorima bili su predsednik SR Jugoslavije Slobodan Milošević, predsednik Republike Hrvatske Franjo Tuđman i predsednik Predsedništva Republike Bosne i Hercegovine Alija Izetbegović. Pored njih, u bazi su boravile i brojne diplomate, vojni eksperti i pravni savetnici. Američki pregovarački tim, pored Holbruka, činili su državni sekretar Voren Kristofer, general Vesli Klark (zadužen za vojna pitanja) i pravni ekspert Robert Galuči. Evropsku uniju predstavljao je bivši švedski premijer Karl Bilt, dok je ispred Ruske Federacije u pregovorima učestvovao zamenik ministra spoljnih poslova Igor Ivanov.

Unutar same srpske delegacije vladale su duboke tenzije. Rukovodstvo Republike Srpske, koje su u bazi predstavljali potpredsednik Nikola Koljević, predsednik Skupštine Momčilo Krajišnik i ministar spoljnih poslova Aleksa Buha, imalo je maksimalističke zahteve i teško se mirilo sa ustavnim i teritorijalnim kompromisima koje je nametao Beograd. Sa druge strane, Slobodan Milošević, podržan ministrom spoljnih poslova SRJ Milanom Milutinovićem i grupom iskusnih jugoslovenskih diplomata i pravnika, bio je svestan geopolitičke realnosti i čvrsto rešen da obezbedi mir, ukidanje sankcija SRJ i očuvanje entitetske ustavne pozicije Republike Srpske na 49% teritorije.

Pregovori su se odvijali u uslovima specifične metodologije rada koju su nametnuli Amerikanci – tzv. proximity talks (pregovori u blizini). Delegacije su bile smeštene u identičnim, skromnim oficirskim apartmanima u krugu baze, a pregovori su se vodili kroz bilateralne sastanke sa američkim posrednicima koji su prenosili predloge i nacrte dokumenata iz jedne u drugu zgradu. Direktni sastanci trojice lidera – Miloševića, Tuđmana i Izetbegovića – održavani su uglavnom za večerom ili u trenucima kada je bilo potrebno razrešiti najteže ustavne ili teritorijalne sporove.

Diplomatska borba bila je izuzetno iscrpljujuća i trajala je puna 21 dan. Najveći izazovi i prepreke odnosili su se na tri ključna pitanja:

1. Teritorijalno razgraničenje i crtanje mapa: Raspodela teritorije u odnosu 51:49 zahtevala je milimetarsku preciznost na mapama. Najveći sporovi vodili su se oko statusa Sarajeva, koridora kod Brčkog, Goražda i teritorija u zapadnoj Bosni (Mrkonjić Grad, Šipovo) koje su bile pod kontrolom hrvatskih snaga. Ričard Holbruk i general Vesli Klark koristili su najsavremeniju trodimenzionalnu kompjutersku tehnologiju za mapiranje (teritorijalni simulacioni sistem) kako bi pregovaračima vizuelno predočili svako brdo, put i reku.
2. Ustavno uređenje Bosne i Hercegovine: Alija Izetbegović i bošnjačka delegacija insistirali su na visoko centralizovanoj državi sa snažnim centralnim institucijama, nadajući se da će vremenom majorizovati ostala dva naroda. Srpska strana, predvođena Miloševićem, kategorički je zahtevala konfederalni model, sa maksimalnim pravima entiteta, sopstvenom vojskom, policijom i pravom na uspostavljanje specijalnih paralelnih veza sa susednim državama.
3. Pitanje sankcija prema SR Jugoslaviji: Za Beograd je ključni prioritet bio momentalno i bezuslovno ukidanje ekonomskih sankcija koje su gušile privredu i stanovništvo SRJ. Milošević je ovo pitanje koristio kao svoj glavni pregovarački ulog, stavljajući do znanja da bez jasnih garancija o ukidanju sankcija neće potpisati sporazum.

Pregovaračke taktike Slobodana Miloševića u Dejtonu i danas su predmet proučavanja u diplomatskim akademijama. Pokazao je izuzetnu taktičku fleksibilnost, šarm, ali i čvrstinu u odsudnim trenucima. Često je mimo znanja predstavnika sa Pala donosio odluke koje su deblokirale pregovore. Jedan od najdramatičnijih trenutaka dogodio se kada je rešavano pitanje statusa Sarajeva. Milošević je, u želji da obezbedi celovitost pregovaračkog procesa i spreči podelu grada koja bi vodila ka večnom tinjanju sukoba, prihvatio da Sarajevo u celini pripadne Federaciji BiH, što je izazvalo ogroman šok i revolt među predstavnicima Republike Srpske, posebno kod Momčila Krajišnika čija je porodična kuća ostala sa druge strane granice. Zauzvrat, Milošević je uspeo da izbori povraćaj teritorija u zapadnoj Bosni (Mrkonjić Grad i Šipovo) pod srpski suverenitet, čime je obezbeđen teritorijalni kontinuitet zapadnog dela Republike Srpske i ispunjen ustavni minimum od 49% teritorije.

Slično dramatična situacija vladala je i oko koridora kod Brčkog. Budući da se dve strane nikako nisu mogle dogovoriti o širini i kontroli ovog vitalnog prolaza koji povezuje istočni i zapadni deo Republike Srpske, pregovorima je pretio potpuni kolaps. U poslednjim satima konferencije, na predlog američkih diplomata, doneta je odluka da se ovo pitanje ostavi po strani i poveri posebnoj međunarodnoj arbitraži koja će odluku doneti u roku od nekoliko godina nakon potpisivanja sporazuma.

Konačno, 21. novembra 1995. godine, nakon besane noći i dramatičnih ultimatuma koje je Voren Kristofer uputio svim stranama, postignut je istorijski konsenzus. U svečanoj sali baze Rajt-Paterson, Slobodan Milošević, Franjo Tuđman i Alija Izetbegović parafovali su Opšti okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini, poznatiji kao Dejtonski sporazum. Ceremoniji su prisustvovali predsednik SAD Bil Klinton i ključni evropski zvaničnici, čime je ozvaničen kraj najkrvavijeg sukoba u Evropi od završetka Drugog svetskog rata.

Najvažniji postignuti rezultati i diplomatske tekovine

Dejtonski mirovni sporazum predstavlja složen međunarodnopravni dokument koji se sastoji od Opšteg okvirnog sporazuma i 11 aneksa koji detaljno uređuju vojne, političke, ustavne i civilne aspekte mira. Svaki od ovih aneksa predstavljao je diplomatsku pobedu ili kompromis koji je oblikovao sudbinu regiona u decenijama koje su usledile.

Analiza ključnih tačaka i ugovorenih rešenja otkriva dubinu pravne i političke arhitekture Dejtonskog sporazuma:

• Aneks 4 (Ustav Bosne i Hercegovine): Ovo je najvažniji deo sporazuma koji definiše Bosnu i Hercegovinu ne kao unitarnu državu, već kao asimetričnu, visoko decentralizovanu složenu državnu zajednicu sastavljenu od dva entiteta: Federacije Bosne i Hercegovine (sa 51% teritorije) i Republike Srpske (sa 49% teritorije). Državni suverenitet je podeljen između centralnih institucija i entiteta, pri čemu su sve državne nadležnosti koje Ustavom nisu izričito dodeljene institucijama Bosne i Hercegovine ostale u isključivoj nadležnosti entiteta. Republika Srpska je ovim dobila sopstvenu teritoriju, Ustav, zakonodavnu vlast (Narodnu skupštinu), izvršnu vlast (Predsednika i Vladu), sudski sistem, policijske snage, pa čak i pravo na sopstvene oružane snage (koje su kasnije, pod pritiskom međunarodne zajednice, integrisane u Oružane snage BiH).
• Mehanizmi zaštite nacionalnih interesa i veta: Kako bi se sprečila majorizacija bilo kog naroda, ugrađeni su rigorozni mehanizmi konsenzusa. Predsedništvo BiH je tročlano (čine ga po jedan predstavnik Srba, Hrvata i Bošnjaka), a odluke se donose konsenzusom. Svaki član Predsedništva ima pravo da proglasi određenu odluku štetnom po vitalni nacionalni interes svog naroda, o čemu konačnu reč donosi parlament matičnog entiteta (u slučaju srpskog člana, to je Narodna skupština Republike Srpske). Takođe, uspostavljen je dvodomni Parlament u kojem Dom naroda i Predstavnički dom funkcionišu po principu entitetskog glasanja, što znači da nijedan zakon ne može biti usvojen bez glasova predstavnika iz Republike Srpske.
• Aneks 1-A (Vojni aspekti mirovnog rešenja): Ovaj aneks regulisao je povlačenje snaga iza dogovorenih linija razgraničenja i uspostavljanje Zone razdvajanja širine četiri kilometra. Nadzor nad sprovođenjem vojnih aspekata poveren je međunarodnim snagama pod vođstvom NATO-a (IFOR – Implementation Force, koji je kasnije transformisan u SFOR – Stabilization Force). Time je garantovano neposredno prekidanje neprijateljstava i fizička bezbednost stanovništva na linijama razgraničenja.
• Aneks 2 (Granična pitanja): Definisao je Međuentitetsku liniju razgraničenja (IEBL) dugu preko 1.000 kilometara. Ova linija je iscrtana s ciljem da poštuje vojne realnosti na terenu, ali i da omogući funkcionalnost entiteta, sa izuzetkom oblasti Brčkog koja je, shodno kasnijoj arbitražnoj odluci iz 1999. godine, proglašena za neutralni kondominijum pod zajedničkom upravom oba entiteta (Brčko distrikt).
• Aneks 10 (Civilna implementacija): Ovim aneksom uspostavljena je Kancelarija visokog predstavnika (OHR – Office of the High Representative) u Bosni i Hercegovini, kao vrhovnog autoriteta na terenu zaduženog za nadgledanje sprovođenja civilnih aspekata sporazuma. Iako je prvobitno zamišljen kao koordinator i medijator, visoki predstavnik je kasnijim tumačenjima (tzv. Bonska ovlašćenja iz 1997. godine) dobio diktatorska ovlašćenja da nametne zakone i smenjuje demokratski izabrane funkcionere, što je postalo stalni izvor političkih tenzija u BiH.

Za Saveznu Republiku Jugoslaviju, najvažnija neposredna tekovina sporazuma bila je sadržana u pratećim odlukama Saveta bezbednosti UN o suspenziji, a potom i potpunom ukidanju ekonomskih sankcija. Rezolucija 1022 SB UN, usvojena odmah nakon parafiranja sporazuma u Dejtonu, omogućila je povratak SRJ na međunarodno tržište, odmrzavanje finansijskih sredstava i postepenu reintegraciju u međunarodne institucije, što je bio ključni preduslov za ekonomski oporavak zemlje.

Nakon trijumfalnog završetka pregovora u Ohaju, lideri su se okupili u Parizu, u Jelisejskoj palati, gde je 14. decembra 1995. godine svečano potpisan Opšti okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini. Pored trojice potpisnika – Miloševića, Tuđmana i Izetbegovića – u svojstvu svedoka i garanta sporazum su potpisali predsednik SAD Bil Klinton, predsednik Francuske Žak Širak, premijer Velike Britanije Džon Mejdžor, kancelar Nemačke Helmut Kol, premijer Rusije Viktor Černomirdin i predstavnik Evropske unije Felipe Gonzalez. Ovaj čin predstavljao je vrhunac diplomatske borbe kojom je uspostavljen trajan mir na Balkanu.

Istorijski odjek i dugoročni značaj za državu Srbiju i srpski narod

S distance od četvrt veka, Dejtonski mirovni sporazum se opravdano smatra jednim od najuspešnijih mirovnih ugovora u modernoj istoriji svetske diplomatije. On nije samo zaustavio trogodišnji rat i sprečio dalja stradanja i razaranja, već je uspostavio stabilan geopolitički okvir koji je izdržao iskušenja vremena i različite spoljne i unutrašnje pritiske.

Za srpski narod u celini, a posebno za Srbe zapadno od Drine, Dejtonski sporazum predstavlja istorijski trijumf i diplomatski uspeh kapitalnog značaja. Po prvi put u istoriji, srpski narod na prostoru preko Drine dobio je svoju međunarodno priznatu, ustavnopravno zaokruženu i funkcionalnu državotvornu celinu – Republiku Srpsku. Iako su tokom rata položene ogromne žrtve, Dejton je obezbedio da te žrtve ne budu uzaludne. Republika Srpska je priznata kao ravnopravan partner u okviru Bosne i Hercegovine, sa sopstvenim institucijama i mehanizmima suverenosti koji joj garantuju opstanak i onemogućavaju bilo kakav pokušaj majorizacije ili asimilacije od strane brojnijeg bošnjačkog naroda.

Dugoročni značaj Dejtonskog sporazuma ogleda se u sledećim ključnim aspektima:

1. Legalizacija i institucionalizacija srpskog entiteta: Republika Srpska je od pobunjeničke teritorije, kako su je često kvalifikovali zapadni mediji i vlade, postala ravnopravni, ustavni činilac međunarodno priznate države. Njen naziv, teritorija i ustavni kapacitet zaštićeni su međunarodnim pravom i garantnim pečatom najmoćnijih država sveta, uključujući Rusku Federaciju i Sjedinjene Američke Države.
2. Uloga Srbije kao garanta sporazuma: Potpisivanjem Dejtonskog sporazuma, Savezna Republika Jugoslavija (čiji je pravni naslednik Republika Srbija) zvanično je priznata kao garant sprovođenja ovog međunarodnog ugovora. Ova pozicija daje Srbiji legitimno i legalno pravo da aktivno prati situaciju u Bosni i Hercegovini, da štiti interese Republike Srpske i srpskog naroda, i da se suprotstavi svakom jednostranom pokušaju revizije sporazuma koji bi išao na štetu srpskog entiteta.
3. Formiranje specijalnih paralelnih veza: Shodno članu III stav 2 (a) Ustava BiH (Aneks 4), entiteti imaju pravo da uspostavljaju specijalne paralelne odnose sa susednim državama u skladu sa suverenitetom i teritorijalnim integritetom Bosne i Hercegovine. Na osnovu ove ustavne odredbe, Republika Srbija i Republika Srpska potpisale su 2001. godine (a potom obnovile i produbile 2006. godine) Sporazum o specijalnim paralelnim odnosima. Ovaj sporazum omogućio je institucionalnu, ekonomsku, kulturnu, prosvetnu i sportsku integraciju srpskog naroda sa obe strane Drine, brišući veštačke barijere i jačajući jedinstven nacionalni, duhovni i kulturni prostor.
4. Odbrana „Slova Dejtona“ naspram „Duha Dejtona“: Tokom godina, a naročito u prvoj deceniji XXI veka, visoki predstavnici međunarodne zajednice su pod plaštom funkcionalnosti države i tzv. „duha Dejtona“ vršili sistematsku eroziju nadležnosti Republike Srpske, prenoseći ih na nivo zajedničkih institucija u Sarajevu. Uprkos tim pritiscima, diplomatska mudrost i istrajnost rukovodstva Srbije i Republike Srpske uspele su da zaustave ovaj proces i da insistiranje na doslednom poštovanju „slova Dejtona“ (odnosno izvornog teksta ugovora) postave kao crvenu liniju srpske spoljne politike.

Iz perspektive istorijske nauke, pregovori u Dejtonu predstavljaju svedočanstvo o tome kako se u uslovima nepovoljnog odnosa snaga, pod pretnjom vojnog uništenja i u potpunoj ekonomskoj blokadi, vizionarskim i realpolitičkim pristupom može izvojevati pobeda koja obezbeđuje nacionalni opstanak. Srpska diplomatija je u Dejtonu pokazala visok stepen pragmatizma i zrelosti. Odričući se određenih teritorijalnih maksimalizama koji su u tom trenutku bili neodrživi, srpska delegacija je osigurala trajnu i neprocenjivu tekovinu – stabilnu i međunarodno priznatu Republiku Srpsku.

Dejtonski sporazum ostaje kamen temeljac stabilnosti na Balkanu. Njegovo očuvanje i dosledna primena predstavljaju garant mira, suživota i stabilnosti, dok svaka ideja o njegovoj nasilnoj reviziji ili unitarizaciji Bosne i Hercegovine nosi opasnost od destabilizacije čitavog regiona. Kroz istorijsku lekciju Dejtona, srpski narod je naučio da se za zelenim stolom, uz strpljenje, mudrost i čvrsto jedinstvo, mogu sačuvati tekovine branjene životima i herojstvom naroda i vojske. Spomenik tom uspehu jeste Republika Srpska, koja i danas ponosno stoji kao simbol slobode i državotvorne svesti srpskog naroda.